L’attuale situazione di emergenza COVID-19 ha investito inevitabilmente l’attuazione dei progetti co-finanziati dall’Unione Europea attraverso fondi diretti o fondi Strutturali e di Investimento Europeo (SIE) e che vedono la cooperazione di partner da diversi Stati membri. Le misure di contenimento della pandemia che si sono susseguite nei diversi paesi, gli eventi cancellati, l’impossibilità di spostarsi sul territorio europeo, la difficoltà di relazionarsi con gli uffici preposti all’assistenza, hanno contribuito a rendere difficile ed incerto lo svolgimento di attività che storicamente e per natura prevedono lo scambio e la mobilità delle persone. È evidente che questa situazione ha avuto un impatto significativo su tutti i soggetti coinvolti nel ciclo di vita progettuale, sia dal lato della gestione dei programmi a partire dalla Commissione europea, le sue agenzie, le autorità di gestione nazionali e regionali, sia dal lato dei beneficiari, ovvero di tutti quei soggetti pubblici e privati che si occupano di dare attuazione ai progetti co-finanziati. Le reazioni all’emergenza pandemica non si sono fatte attendere e proprio la capacità di adattarsi e di reagire all’inaspettato contesto ha permesso nella maggior parte dei casi di proseguire le attività e continuare a perseguire i risultati previsti. Dall’analisi delle misure intraprese dai diversi programmi e delle regole istituite ad hoc emerge un quadro decisamente positivo e resiliente, al quale affiancare qualche ulteriore proposta da poter mettere in atto.

La gestione della crisi nei progetti in essere

La maggior parte dei Programmi, sia a gestione diretta che a gestione concorrente, è corsa ai ripari di fronte al perdurare dei lock-down in quasi tutti i paesi europei, alle limitazioni agli spostamenti delle persone all’interno degli Stati membri e tra di essi e all’impossibilità per molti operatori economici di fornire beni e servizi in tempi compatibili con i work plan dei progetti. Per far fronte a questa situazione, i programmi hanno adottato svariate misure che vanno in due principali direzioni:

  1. aumentare la flessibilità rispetto a tempistiche e livelli di spesa, spesso introducendo nuove norme di attuazione che permettessero ai progetti di “sforare” scadenze e somme minime di spesa, o che prorogassero la scadenza degli stessi di almeno sei mesi, fino a prevedere addirittura la sospensione dei progetti in attesa della piena ripresa economica e della mobilità. In questa direzione vanno anche le misure di revisione dei periodi di attuazione e di presentazione dei rendiconti in modo da dare ai beneficiari più tempo per attuare le attività e utilizzare i budget a loro disposizione. Inoltre, quasi tutti i Programmi hanno messo in atto speciali procedure veloci di approvazione delle modifiche ai progetti. Ulteriori misure che si potrebbero attuare riguardano un più agevole trasferimento di risorse dai partner di progetto più colpiti dalla crisi a quelli che maggiormente riescono ad attutirne gli effetti (es. enti pubblici) e, più in generale, misure immediate di immissione di liquidità nei progetti in modo da permettere soprattutto agli enti privati di poter disporre delle risorse per svolgere le attività progettuali.
  2. semplificare le procedure relative soprattutto alla presentazione di rendiconti e di documentazione a supporto delle spese sostenute in tema di appalti, di richiesta di pre-finanziamento per i progetti appena partiti, ma anche all’utilizzo dell’ammortamento per i beni e dei contributi in natura (in-kind) e all’uso intensificato delle opzioni semplificate di costo.

Un ulteriore significativo cambiamento si è naturalmente registrato nel passaggio dagli incontri di persona agli incontri online: kick-off meeting, workshop tematici, training e attività di capacity building sono stati speditamente trasformati da eventi in presenza a eventi web. In questo modo, si sono dovute apportare delle modifiche nelle modalità di svolgimento degli stessi (si pensi alla formazione o ai meeting di tipo world cafè o brainstorming) che tuttavia in moltissimi casi non ne hanno impedito lo svolgimento. Va segnalato che proprio la modalità online ha spesso permesso a molti più spettatori/utenti di partecipare agli incontri, ampliando la capacità dei progetti co-finanziati di coinvolgere e ingaggiare stakeholder locali e non.

Meritano inoltre di essere citate le attività direttamente collegate all’emergenza COVID-19 che diversi programmi hanno attuato al fine di permettere anche ai progetti con partenariato transnazionale di fare la loro parte nel fronteggiare l’attuale emergenza. Tra queste misure citiamo:

  • Concorsi per finanziare idee innovative in tema di dispositivi di protezione individuale, sicurezza o sanità, anche attraverso l’utilizzo di materiali riciclati e applicazioni tecnologiche;
  • Bandi specificatamente dedicati all’emergenza sanitaria e volti a finanziare “piccoli progetti” (small project fund fino a 50.000 euro);
  • Possibilità per i progetti in corso di modificare agilmente le attività e di inserire azioni adatte a far fronte alla pandemia, come ad esempio promuovere norme igienico-sanitarie, migliorare le procedure diagnostiche, fornire supporto agli anziani e agli indigenti.

L’impatto sulla riprogrammazione delle risorse disponibili

Anche rispetto alle risorse ancora disponibili relative al periodo di programmazione 2014-2020, la risposta europea non ha tardato ad arrivare, anche se diversamente declinata – proprio sulla base della diversa natura e modalità di gestione – tra fondi SIE e fondi diretti. Rispetto ai fondi strutturali e di investimento europei sono stati adottati due pacchetti di misure (il CRII e il CRII Plus) con lo scopo di liberare immediatamente risorse di bilancio dirette a contrastare la crisi. I due pacchetti, con il supporto di tutte le istituzioni europee coinvolte, sono diventati rapidamente regolamenti comunitari (il 2020/460 del 30 marzo e il 2020/558 del 23 aprile) con i quali si mira a facilitare, per mezzo di una serie di misure storiche e una flessibilità mai vista prima d’ora nella gestione concorrente, l’utilizzo di stanziamenti già esistenti per destinarli ai sistemi sanitari e ai settori delle economie e alle aree geografiche colpite dall’epidemia. Come prima conseguenza a livello nazionale e regionale, le autorità di gestione hanno cominciato a rivedere tempestivamente i documenti programmatici ma soprattutto i relativi bilanci allo scopo di mettere a disposizione nuove linee di finanziamento e bandi specifici per il 2020. In parallelo sono in fase di identificazione anche le misure da finanziare, lasciando a ciascuna autorità la facoltà di individuare quelle prioritarie. La discussione è in corso proprio in questi giorni, e se da un lato, saranno certamente previste linee di finanziamento focalizzate su investimenti volti a favorire le capacità di risposta alla crisi nei servizi di sanità pubblica, dall’altro ci si attende anche azioni più direttamente indirizzate a ridurre l’impatto dell’emergenza sul tessuto socio-economico del paese, per le quali le imprese italiane e chi predispone i progetti devono farsi trovare pronti.

 Anche relativamente ai fondi diretti si è assistito a una rapida reazione della Commissione europea e delle sue agenzie. In questo caso ci si è concentrati sugli strumenti già esistenti e più idonei a rispondere alla crisi sanitaria, come ad esempio Horizon 2020, il cui piano di lavoro 2020 è stato aggiornato nel mese di marzo per fronteggiare l’emergenza nella lotta contro il SARS-CoV-2. Sono state lanciate, infatti, call straordinarie su linee di finanziamento dedicate all’emergenza Covid-19, ma sono stati anche aggiornati, adattati e prorogati bandi già aperti al fine di includere iniziative volte a proporre soluzioni immediate e innovative per la lotta contro il virus. Anche nell’ambito dell’EIC Accelerator (ex SME Instrument) è stata posta particolare attenzione, nel bando che si è chiuso a marzo, alle cosiddette “Coronavirus relevant innovations“, allo scopo di stimolare progetti innovativi con cui startup e PMI potessero aiutare a trattare, testare o a monitorare gli aspetti legati al virus e supportare quindi la fase critica di gestione dell’emergenza. Poiché la call ha avuto un numero record di domande, la Commissione ha deciso di dedicare budget aggiuntivo per poter finanziare un maggiore numero di progetti che presentano innovazioni rilevanti per l’epidemia. Sempre nell’ambito di Horizon 2020, l’Istituto europeo di innovazione e tecnologia (EIT) ha lanciato l’EIT Crisis Response Initiative, un’iniziativa da 60 milioni di euro con l’obiettivo di sostenere i progetti di innovazione di start-up, scale-up e PMI che forniscano soluzioni ad alto impatto per affrontare la sfida sociale ed economica legata all’emergenza coronavirus. Le tematiche riguardano soluzioni legate alla salute, ma non solo; è infatti prevista la pubblicazione di diversi bandi relativi ai temi del cambiamento climatico, digitalizzazione, alimentazione, energia sostenibile, produzione e materie prime e mobilità urbana. Proprio nell’ambito di quest’ultimo, la EIT Urban Mobility, comunità EIT dell’innovazione sulla mobilità, ha già lanciato nei giorni scorsi una nuova call, con un budget di 7 milioni di euro e scadenza 31 maggio 2020, dedicata ad affrontare le sfide della mobilità urbana poste dalla pandemia di COVID-19. Anche in questo caso, per poter ottenere risposte immediate, l’EIT ha deciso di intervenire semplificando le procedure di partecipazione, i criteri, i termini e le condizioni di ammissibilità al fine di garantire un processo accelerato (ad esempio il periodo di valutazione e negoziazione durerà al massimo 4-5 settimane), in modo da poter finanziare interventi che possano essere lanciati a breve e in ogni caso completati entro il 2020. In tema di ricerca e innovazione, un altro intervento rilevante è stato promosso da Innovative Medicines Initiative 2, i cui fondi sono stati ‘veicolati’ nel lancio di call a sostegno di progetti che sviluppano trattamenti e diagnostica per fronteggiare l’epidemia e ad aumentare la preparazione a possibili epidemie future. È evidente, dunque, che anche nell’ambito dei fondi diretti c’è stata una consistente riorganizzazione delle risorse già bandite al fine di finanziare nuove soluzioni capaci di far fronte alla crisi sanitaria. Al contempo, però si è assistito anche ad una riprogrammazione dei fondi ancora disponibili che sono stati indirizzati con rapidità e flessibilità anche a settori diversi dalla ricerca medica, come ad esempio verso iniziative che di carattere economico, sociali e ambientali, per i quali si prevede certamente un forte impatto della crisi sul medio-lungo periodo. Ed anche in questo caso, chi si occupa di progettazione di interventi finanziati, così come le imprese che vogliono beneficiare dei finanziamenti europei, deve farsi trovare pronto e seguire costantemente la situazione che è in continua evoluzione quotidiana.

Nuove modalità di lavoro per i progetti e i programmi comunitari

Se è vero che in questa fase l’attenzione è ancora concentrata sulla gestione dell’emergenza, è nondimeno utile riflettere sulle future modalità di gestione progettuale ed in particolare sugli strumenti da utilizzare. In questi mesi abbiamo già cambiato le nostre modalità di lavoro e di gestione delle attività di progetto e continueremo certamente a farlo almeno per il prossimo anno. È tuttavia evidente che la mancanza degli incontri in presenza – così come l’assenza di tutti quei momenti di incontro più ‘informale’ che spesso suggellano i processi decisionali – può rendere più difficile trovare una convergenza tra le diverse realtà del partenariato. È naturale quindi chiedersi se con il solo utilizzo di tecnologie di comunicazione a distanza si riuscirà a garantire quel valore ‘aggiunto europeo’ che è vocazione naturale di questo di questo tipo di finanziamenti e che è, appunto, da sempre fondato sugli scambi, gli incontri e le interazioni tra organizzazioni di paesi diversi. A maggior ragione, l’assenza di momenti di incontro fisico può diventare ancor di più un problema nei consessi – europei e nazionali – in cui vengono prese le decisioni riguardanti programmi o fondi, nella delicata fase di discussione del bilancio e del quadro regolamentare del prossimo settennato. Ferme restando le considerazioni fatte in merito alle difficoltà che limitazioni imposte dalla pandemia hanno portato all’implementazione dei progetti e alle discussioni di policy, il lascito di questa esperienza non è del tutto negativo, come ad esempio in tema di coinvolgimento di un maggior numero di attori e di impatto sull’ambiente. La sfida per i prossimi mesi sarà, quindi, imparare a sfruttare e potenziare questi aspetti positivi, rendendo i processi più inclusivi anche per una migliore risposta alle sfide sociali che si presenteranno nella fase post-virus, nell’attesa che una nuova normalità si assesti anche nell’ambito dei progetti europei.

  • Data: 28/04/2020

Titolo: La Politica di Coesione: il momento delle responsabilità

di Giuseppe Settanni

Mentre la morsa dell’emergenza sanitaria continua a produrre i suoi dolorosi effetti sulla salute dei cittadini e delle imprese, le istituzioni europee e gli Stati membri si trovano a dover definire soluzioni e strumenti per venir fuori da questa situazione. Questo sforzo si accompagna ad un clima non sempre collaborativo caratterizzato com’è da individualismi, chiusure, frizioni tra gli Stati membri che poco o niente ha a che fare con lo spirito di unità e di solidarietà posto a fondamento dell’Europa unita.

In questo storico frangente, l’Europa sta mettendo in luce la fragilità che caratterizza un progetto federale tuttora incompiuto ed ancora molto distante da quell’ambiziosa idea di “Stati Uniti d’Europa” che fu di Altiero Spinelli. È singolare, tuttavia, come nonostante la sovranità e gli individualismi degli Stati membri restino ancora il principale ostacolo da valicare nel Progetto europeo, nel pensiero comune almeno degli italiani, l’Europa viene considerata, forse più di qualsiasi altra, l’istituzione da cui ci si aspetta un aiuto concreto. È singolare perché questo pensiero popolare, apparentemente critico e delegittimante rispetto alla reale utilità di un’Europa come quella attuale, nel ricercare e pretendere un ruolo più attivo e determinante di quest’ultima cela forse un fabbisogno di unità ancor più forte ed inconsapevole: quello di un’Europa libera ed unita.

Sorvolando sulle considerazioni filosofiche, le istituzioni europee nelle scorse settimane, malgrado qualche tentennamento iniziale, hanno fatto l’unica cosa che potevano fare: dare agli Stati membri la massima flessibilità nell’uso dei fondi della Politica di coesione. Sì proprio quella bistrattata Politica di coesione, che in questo frangente dimostra di essere l’unica vera leva finanziaria su cui agire per leccarsi le ferite inferte dal COVID_19 e auspicabilmente pensare al futuro rilancio del sistema economico e sociale dei territori regionali. Una maggiore flessibilità che è a sua volta figlia dell’impossibilità, voluta dagli stessi Stati membri, di attribuire all’Europa un ruolo più autonomo ed incisivo nelle sorti del processo di unificazione del sistema europeo, anche nel contrasto agli effetti sistemici prodotti da questa emergenza sanitaria.

Nel quadro dell’attuazione della Politica di coesione, infatti, la Commissione non potendo disporre di altre risorse che non siano quelle del bilancio europeo – come noto alimentato dalla contribuzione diretta e proporzionale degli Stati membri – non ha potuto far altro che consentire agli stessi Stati membri di utilizzare queste risorse in modo più flessibile per rispondere nell’immediato alla contingenza della crisi sanitaria. In tale contesto, attraverso la “Iniziativa di investimento in risposta al coronavirus” avviata a metà di marzo, la Commissione ha introdotto una serie di deroghe alle norme che disciplinano l’uso dei Fondi Strutturali e di Investimento Europei (Fondi SIE) della Politica di coesione. Tra quelle già entrate in vigore con l’approvazione del Regolamento UE 2020/460 del 30 marzo 2020, le più importanti sono le seguenti:

  • la possibilità di utilizzare le risorse del Fondo Europeo di Sviluppo Regionale (FESR) non solo per lo sviluppo di nuovi investimenti, ma anche per il finanziamento del capitale circolante delle PMI quale misura temporanea per rispondere al contrasto di una crisi sanitaria pubblica;
  • la possibilità di trasferire più agevolmente risorse finanziarie da una priorità all’altra all’interno dei programmi operativi;
  • la rinuncia della Commissione alle somme oggetto di ordini di recupero relative ai conti presentati nel 2020, ivi comprese le quote delle anticipazioni non utilizzate dagli Stati membri;
  • per il settore pesca ed acquacoltura, la possibilità di utilizzare le compensazioni previste per l’arresto temporaneo dell’attività di pesca, anche per l’emergenza sanitaria in corso, attraverso l’uso dei fondi di mutualizzazione e meccanismi di compensazione delle perdite.

A distanza di pochi giorni da questo primo parto, decisamente un po’ misero, la Commissione con la comunicazione COM(2020) 138 final ha lanciato ulteriori proposte per una maggiore flessibilità (nel frattempo approvate con la pubblicazione del Reg. 2020/558 del 23 aprile 2020), questa volta ben più significative delle precedenti, tra queste:

  • la possibilità per gli Stati membri di innalzare la quota di cofinanziamento comunitario a valere sui Fondi SIE fino al 100% per le spese dichiarate nel periodo compreso tra il 1° luglio 2020 ed il 30 giugno 2021, per uno o più assi prioritari dei programmi operativi finanziati dal FESR, FSE e Fondo di Coesione;
  • la possibilità di trasferire, senza alcun limite, risorse finanziarie tra fondi e conseguentemente tra programmi operativi differenti;
  • la possibilità di trasferire, limitatamente alla dotazione del 2020, risorse finanziarie tra differenti categorie di regioni a condizione che il relativo utilizzo sia destinato ad iniziative in risposta all’attuale crisi sanitaria pubblica;
  • lo svincolo della spesa dei programmi operativi dagli obiettivi di “concentrazione tematica” legati ad esempio all’innovazione tecnologica ed all’economia verde/circolare, limitatamente alle risorse del 2020;
  • la possibilità di ammettere a finanziamento, limitatamente alle risorse del 2020 ed in deroga al principio secondo cui le operazioni già materialmente realizzate non possono beneficiarie del sostegno dei Fondi SIE, operazioni attivate in risposta all’attuale emergenza sanitaria già materialmente realizzate prima della presentazione della richiesta di modifica del programma da parte dello Stato membro;
  • la possibilità data agli Stati membri di sostenere un “eccesso di spesa” entro il 10% della dotazione finanziaria assegnata ad una determinata priorità, a condizione che tale eccesso sia compensato con una riduzione proporzionale di un’altra priorità dello stesso programma operativo all’atto della chiusura finanziaria del programma.

Non si può certo negare che la flessibilità accordata dalla Commissione agli Stati membri sia poca, ma sullo sfondo resta quella condizione, se vuoi un po’ pilatesca, che subordina l’attivazione di tali deroghe alla richiesta degli Stati membri, i quali sono chiamati ad esercitare tali opzioni attraverso la richiesta di modifica dei rispettivi programmi operativi. Tale arbitrio cela un’insidia ben più grave di un uso contingente dei Fondi SIE non più per obiettivi di sviluppo strategico, ma per l’emergenza sanitaria; il vero rischio sullo sfondo, infatti, è una possibile deviazione definitiva dalle traiettorie di sviluppo tracciate nella strategia Europa 2020, a beneficio di un’azione dettata prioritariamente da esigenze contingenti e di breve termine…..la fine della programmazione unitaria integrata insomma. La maggiore flessibilità offerta dall’Unione per l’utilizzo dei Fondi SIE ha quindi il sapore di un oppio dei popoli, che se per un verso consente di immettere nel sistema risorse immediatamente disponibili per il contrasto degli effetti del COVID_19, per l’altro si porta dietro l’implicita rinuncia ad un’azione strategica coordinata ed omogenea tra gli Stati membri, lasciati liberi davanti alle scelte che vorranno esercitare. Se a ciò si aggiunge che questa pandemia avviene proprio nel bel mezzo del negoziato per l’approvazione del bilancio pluriennale europeo per il periodo 2021-27, il rischio di una deriva “nazionalistica” della programmazione della Politica di Coesione fa ancora più paura.

Guardando a quello che sta succedendo in questi giorni sui tavoli delle nostre istituzioni nazionali e regionali preposte all’attuazione dei programmi operativi finanziati dai Fondi SIE, infatti, il sospetto di cui sopra si fa più che mai forte e tangibile. Sembra infatti che il coordinamento Stato-Regioni in merito alle iniziative da intraprendere per contrastare gli effetti di questa pandemia stia decisamente annaspando.

Spuntano “piani Marshall” un po’ in ogni regione, spesso con iniziative in palese sovrapposizione con quanto proposto a livello nazionale e con il vago sospetto che in taluni casi siano già in odore di campagna elettorale. Unico comune denominatore di tali iniziative è l’attenzione pressoché esclusiva all’immediato: parlare alla pancia degli italiani dando liquidità al sistema economico e sociale, con la promessa di una Fase 2 in cui preoccuparsi della ripresa dei sistemi economici.

Ma una volta tamponata la fame di liquidità dei cittadini e delle imprese, siamo sicuri che rimarranno risorse sufficienti per traghettare il Paese verso la ripresa?

Questa preoccupazione è legittima, perché, è bene dirselo chiaramente, il Paese non potrà ripartire da dove si era fermato prima che arrivasse il COVID_19!

Sarà necessario attuare importanti interventi infrastrutturali, rivedere le strategie di mobilità collettiva, ripensare drasticamente le strategie di business di interi comparti economici che altrimenti perderebbero immediatamente di competitività in un contesto caratterizzato da nuovi e differenti modelli di consumo (es. comparto della ricettività e dell’accoglienza). Queste sfide non possono essere procrastinate ad una futuribile “Fase 2”, semplicemente attendendo che passi la nottata, ma debbono essere approcciate da subito, pensando sin d’ora a come far ripartire il Paese.

In tale contesto, la salvaguardia degli investimenti per l’innovazione delle imprese, per il sostegno alla diffusione delle TIC (….immaginate questi giorni di quarantena senza internet), per la tutela dell’ambiente e per la salute ed il welfare dei cittadini, restano priorità con pari dignità della salvaguardia della liquidità dei cittadini e delle imprese.  Le istituzioni europee, quale espressione sistemica e sinergica delle economie degli Stati membri, dovrebbero essere la sede più indicata e pertinente in cui definire e condividere le modalità più opportune per rispondere a queste sfide, ma al momento questa incombenza sembra sia principalmente affidata alla responsabilità degli Stati membri.

L’auspicio è che il negoziato per il futuro della Politica di Coesione possa proseguire avendo gli occhi sull’attuale emergenza sanitaria, ma la testa verso il futuro dell’Europa; a tal fine, forse un po’ più di tempo per riflettere potrebbe tornare utile. In questo periodo il moto europeo “Uniti nella diversità” dovrebbe risuonare più forte che mai, per ricordarci che proprio nelle difficoltà come quella che attraversiamo o si resta uniti o si perde tutti.